中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展的下一步往哪里去？

　　要想回答這個(gè)問(wèn)題，先得理順我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的不足之處，因?yàn)檫@是未來(lái)政策的發(fā)力點(diǎn)。就筆者看來(lái)，其中一個(gè)突出的矛盾就是“新城市人”的基本保障性住房需求尚未得到滿(mǎn)足。過(guò)去20多年，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革把蛋糕做大了，但分配的問(wèn)題卻日益顯現(xiàn)。決策者在2007年出臺(tái)“國(guó)發(fā)24號(hào)文”，強(qiáng)調(diào)城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑，而且也是將城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前推進(jìn)的一個(gè)重要工具。自2007年以來(lái)，新的住房供給制度逐步形成，十九大報(bào)告做了總結(jié)，那就是：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

　　新住房供給制度正在形成

　　自1998年福利房改革以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)成為釋放中國(guó)市場(chǎng)化改革紅利的重要組成部分。它帶動(dòng)了整個(gè)建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，其中就包括建材、鋼鐵、水泥等，商業(yè)類(lèi)地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)也帶動(dòng)了居民消費(fèi)。除此之外，房地產(chǎn)市場(chǎng)與土地財(cái)政緊密相連。1994年分稅制改革以后，地方政府財(cái)權(quán)上收但事權(quán)擴(kuò)大，形成了地方競(jìng)爭(zhēng)的格局，但財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配掣肘了地方政府的政策執(zhí)行。到1998年，土地市場(chǎng)伴隨著房地產(chǎn)的繁榮而發(fā)展，為地方政府競(jìng)爭(zhēng)提供了資金。以土地財(cái)政為主要依托的地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為解釋“中國(guó)奇跡”的主要邏輯之一。

　　但這20年的發(fā)展，也造成了極大的不平衡。這種不平衡已經(jīng)成為阻礙一線(xiàn)城市健康發(fā)展的一個(gè)障礙。所以，十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位”。對(duì)于如何讓居者有其屋，報(bào)告中明確指出：加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

　　“多主體供給”講的是供給主體的多樣性，既要發(fā)揮房地產(chǎn)企業(yè)的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府在保障性安居工程中的主導(dǎo)作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈；“多渠道保障”說(shuō)的是住房種類(lèi)的多樣性，既要有市場(chǎng)供給的一般商品類(lèi)住房，也要有政府建設(shè)的多層次的公共住房體系；“租購(gòu)并舉”是一種機(jī)制設(shè)計(jì)，是對(duì)過(guò)去那種“重購(gòu)輕租”發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

　　過(guò)去20年，房屋買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)較為火爆，但租房市場(chǎng)發(fā)展較不健全，并沒(méi)有形成規(guī)范化的市場(chǎng)格局。房屋租賃市場(chǎng)成了住房市場(chǎng)中的短板，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“補(bǔ)短板”的要求下，未來(lái)一段時(shí)間，住房租賃市場(chǎng)相對(duì)而言有著更為廣闊的空間。

　　那么，政府在未來(lái)的住房市場(chǎng)中將扮演何種角色？“多主體供給”，是否有不同主體各司其職的制度安排，例如商業(yè)住房交給市場(chǎng)，公共住房交給政府？這種簡(jiǎn)單的二分法只能給出一個(gè)大致的框架，具體落地還需要政府與市場(chǎng)之間的磨合。在此我們可以考察新加坡的公共住房體系。

　　新加坡模式可資借鑒

　　新加坡是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、多層次公共住房供給體系的范本。

　　新加坡組屋的多層次性主要體現(xiàn)在其規(guī)格的設(shè)計(jì)上，從一居室到五居室不等，小至20、30平方米，大至150平方米，形成了“建屋局組屋-私人組屋-執(zhí)行共管公寓”結(jié)構(gòu)。新加坡自1965年獨(dú)立之初就已將“居者有其屋”計(jì)劃納入國(guó)家議程。1960年，新加坡的公共住宅占比為9%，但到1995年，公屋存量占比已達(dá)88%，至今已超過(guò)90%。新加坡的住房擁有率也高達(dá)90%以上，可以說(shuō)是真正實(shí)現(xiàn)了住有所居的承諾。

　　新加坡是世界上最典型的以公共住宅為主體的國(guó)家，中央集權(quán)的政府發(fā)揮了重要角色，從國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓、房屋規(guī)劃與建設(shè)等，都由政府下屬的建屋發(fā)展局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

　　新加坡政府在住房供給過(guò)程中特別注重“公平”，在預(yù)售組屋配額的劃分上會(huì)將60%的配額劃分給首次申請(qǐng)者，還有15%的比例照顧特定的申請(qǐng)者（如子女較多的家庭）。居民隨著年齡和收入的變化，可以自由“升級(jí)”，換更大的組屋或私人住宅。

　　在不改變住房的公共產(chǎn)品屬性的情況下，新加坡于1995年首次以公開(kāi)招標(biāo)的形式向私人開(kāi)發(fā)商出售土地，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)與建造，這被稱(chēng)為“執(zhí)行共管公寓”。另一種是與公共組屋相對(duì)的“私人組屋”，它仍然屬于公共組屋項(xiàng)目的范疇，但由私人“設(shè)計(jì)、興建和銷(xiāo)售”。“執(zhí)行共管公寓-私人組屋”計(jì)劃主要針對(duì)高收入群體，目的是為他們提供更優(yōu)質(zhì)的房源和精細(xì)的設(shè)計(jì)。

　　可以看出，執(zhí)行共管公寓和私人組屋是以公私合作的方式供應(yīng)的，但新加坡的公私合營(yíng)模式還體現(xiàn)在價(jià)格機(jī)制的設(shè)計(jì)上。公共組屋分為一級(jí)與二級(jí)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)由政府定價(jià)，二級(jí)市場(chǎng)由供求決定價(jià)格。一級(jí)市場(chǎng)上，新加坡政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)預(yù)購(gòu)組屋采用成本加成定價(jià)的方法，現(xiàn)在是以建設(shè)成本與居民的收入水平兩項(xiàng)為參考依據(jù)。公共組屋在滿(mǎn)5年后可在二級(jí)市場(chǎng)出售，售價(jià)由買(mǎi)賣(mài)雙方參考市價(jià)協(xié)議確定。

　　住房市場(chǎng)的“價(jià)格雙軌制”，新加坡并不是特例，中國(guó)香港也是這樣。自我國(guó)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策推出以來(lái)，各地方政府均在探索當(dāng)?shù)匦碌淖》抗?yīng)機(jī)制。如在鄭州，2017年第一批公租房已經(jīng)挑選完畢，面積40至60平方米不等，5年后可以較優(yōu)惠的價(jià)格買(mǎi)斷，成為商品房并可以在市場(chǎng)上交易。這也是一種比較典型的“租購(gòu)并舉”的制度安排。這對(duì)我國(guó)房?jī)r(jià)較高的一線(xiàn)城市緩解低收入者或應(yīng)屆畢業(yè)生的住房需求，有著較好的借鑒意義。

　　公租房提供了穩(wěn)定的房源，同時(shí)可以緩解租房者的壓力，因?yàn)樽饨鹣鄬?duì)較低。租轉(zhuǎn)售還可以盤(pán)活資金，為政府提供更多的公租房融資。

　　政府應(yīng)有所作為

　　新加坡“居者有其屋”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，是政府與市場(chǎng)緊密協(xié)調(diào)、貨幣政策與財(cái)政政策雙管齊下、以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的合力的結(jié)果。中國(guó)過(guò)去20年房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，是以市場(chǎng)供給為主的體系，并且政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)與市場(chǎng)形成了一個(gè)相互強(qiáng)化的正反饋循環(huán)。所以，房子在“資產(chǎn)荒”的金融市場(chǎng)上成了一個(gè)實(shí)實(shí)在在的投資品。

　　“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”是對(duì)初心的回歸，這就要求將房子從投資品變成基本“消費(fèi)品”和準(zhǔn)公共品。為此，政府的角色也不能僅僅是建設(shè)保障房，市場(chǎng)層面也需進(jìn)一步遏制投機(jī)行為。因?yàn)榉績(jī)r(jià)漲得越高，價(jià)格較低的公共房的需求也會(huì)越高。這樣中間階層就會(huì)出現(xiàn)一種尷尬的局面，他們不滿(mǎn)足申請(qǐng)保障房的資格，同時(shí)又難以承受一線(xiàn)城市的高房?jī)r(jià)，那么這一部分人就有可能會(huì)選擇離開(kāi)城市。

　　至今，我國(guó)已經(jīng)搭建起一套完整的保障房體系，分租房與售房?jī)煞N類(lèi)型，前者有廉租房和公租房，后者有經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和棚改房。經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和棚改房在上世紀(jì)末就已存在，限價(jià)房和公租房出現(xiàn)相對(duì)較晚，公租房首先于2009年在深圳等南部城市試點(diǎn)，之后才推廣至全國(guó)，限價(jià)房直到2010年才出現(xiàn)在“國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)文”中。自去年10月以來(lái)，各地密集出臺(tái)號(hào)稱(chēng)史上最嚴(yán)格的限購(gòu)政策，至今一年過(guò)去了，可以說(shuō)房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭得到了基本遏制。但這只是第一步，住有所居才是終極目標(biāo)，為此，下一個(gè)階段住房政策的重點(diǎn)就應(yīng)是讓有“城市夢(mèng)”的新城市人有個(gè)安家之所。

　　（作者系東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）