近一年來，李晉（化名）和他的鄰居們經歷了過山車一樣的心情變化。2011年5月，以48萬元入手北京最大小產權房社區——太玉園小區一套二手房以來，李晉便開始時刻留心小產權房能否“轉正”的消息。

然而，2011年11月，國土資源部（以下簡稱“國土部”）又一次強調，小產權房絕不允許確權登記發證。這讓李晉們“心里沒底”了。

直到2011年12月底，再透出住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）已批準部分地方政府2012年在集體土地上建設保障房。

在當前的語境及現實中，上述表態很快產生了各種異樣的解讀。比如，其中最關鍵的是，在保障房建設壓力越來越大的情況下，政府已從集體土地制度上尋找突破口，這就為李晉們留足了遐想空間。

“不排除小產權房有借此轉正的可能。”國土部咨詢研究中心委員黃小虎接受記者采訪時說。這一觀點也廣泛存在于業內。然而，事情也許并非那么簡單。

集體土地為公租房解壓

2011年12月23日，住建部部長姜偉新在全國住房和城鄉建設工作會議上表示：“商品房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，確需利用農村集體建設用地進行公租房建設試點的，由省級人民政府審批同意試點方案并報國土部審批后，可展開試點工作。”

這被媒體解讀為住建部批準部分地方政府在集體土地上建保障房。“根據住建部的說法，在集體土地上建設公租房，并不泛指保障房，保障房的范圍還包括經濟適用房、限價商品房等。”一位土地專家對記者透露，對于在集體土地上建設公租房，北京、廣州、深圳、佛山等地早就開始試行，且已是部分地方政府秘而不宣的事實，只是范圍較小，也未被主管部門認可。此次住建部最新表態或許是中央與地方的妥協結果。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，現在保障房建設面臨的一個問題是，建保障房的土地不僅拿不到出讓金，政府還要拿錢去拆遷、建房，再低價租給中低收入居民。這意味著政府財政要負支出，所以各級地方政府壓力很大。

“允許集體土地建公租房”即被視為緩解地方政府建設保障房的“解壓藥”，但如何落實與規避風險，尚無具體監管措施。

事實上，地方政府建保障房的直接投資規模并不大，但土地出讓金和稅費的損失較大。

以北京為例，根據北京市國土局公布的數據，在2011年北京市計劃供應的2550公頃住宅用地中，保障房用地將占52%。其中，2011年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供應量達到300公頃，為2010年的6倍。然而，2011年上半年，北京市住宅用地出讓金僅為120.3億元，同比下滑了75.4%。對于地方政府來說，廉價甚至免費提供保障房用地，無疑是一筆賠本的買賣。

有業內人士算了一筆賬，北京土地拆遷成本至少每平方米約3000元~4000元，建筑成本和房屋設備設施安裝成本、稅費和貸款利息的成本每平方米約3000元~4000元。兩項相加，政府直接投入建設公租房的成本每平方米至少為6000元~8000元。

在集體土地上建設公租房，則可以減少土地成本和拆遷成本，緩解地方政府資金壓力。李鐵也表示，允許農民建低成本保障房是條好路子。

在專家看來，用地制度改革方向即是集體土地能平等地享有開發權，“住建部提出試點為地方政府提供了新的政策空間，不占用年度城市建設用地指標，對地方政府而言何樂而不為。”中國房地產學會副會長陳國強對記者說。

增量不同于“轉正”

但亦有相當一部分業內人士擔憂，放開集體土地建設公租房，會滋生潛在風險。其中關鍵一點即是有可能變相承認小產權房的合法性。

“國家發改委會同國土部等部委也在討論研究集體土地建設保障房問題，但有些部門擔心一旦放開，會引發小產權房等諸多問題，這直接涉及到用地制度的改革。”國家發改委一位內部人士透露。

2011年5月，國土部曾明確提出，要防范和杜絕擅自利用農村集體土地興建公租房，嚴肅查處小產權房，維護良好的管地用地秩序。

“對于在集體土地上建設保障房，住建部和國土部之間還沒有達成一致，目前多說無益。”另一位接近國土部人士則對記者表示，關于小產權房以后如何界定、如何平衡等問題目前均不確定，各主管部門均有自己的考量因素，在理論方面尚未達成統一，中央的政策與地方的執行亦存在差異。

黃小虎亦認為，這項措施需要各主管部門達成一致，這種做法實際上是對土地管理的一種突破，但必須要有各種后續辦法出來，包括小產權房歷史遺留問題怎么處理等。

現實情況是，為了緩解保障房的建設壓力，部分地方政府已從小產權房上撕開一道口子。

北京昌平區北七家鎮的海鶻落村即是北京市“集體土地上新建租賃房”的試點之一。早前，出租自建房是當地村民的一項主要收入來源，不過由于這些出租房建在集體土地上，即是俗稱的小產權房，政府并不承認其出租和出售的合法性。

公開資料顯示，在2010年11月召開的北京市住房保障工作領導小組辦公室聯系會議上，原則同意在海鶻落村、蘭各莊村、唐家嶺等地在集體土地上建設租賃房。

在深圳，據2011年6月由深圳市政府公布的《深圳市住房保障發展規劃(2011—2015)》顯示，深圳在“十二五”期間將新增安排籌集建設保障性住房24萬套。這24萬套的總量中，將部分吸納一些現有的小產權房。

“集體土地上試行公租房建設是一個增量的概念，不是將既有的小產權房改性轉正，這要嚴格區別。”陳國強表示，至于會不會將閑置的或賣不出去的小產權房回購作為公租房，這個還有待觀察，這里涉及到小產權房開發商與地方政府能不能達成一致，如果能找到雙方都能夠接受的解決方案，應該是個很好的嘗試。

有人士認為，在保障房建設壓力很大、城市用地非常緊缺、拆遷矛盾和成本非常突出的情況下，小產權房轉正有正當理由。但問題是，一旦小產權房轉正，那么勢必在全國被效仿。由此帶來的最大問題是公平問題，是對于土地被征收的農民的拆遷和補償問題。

北京市房地產協會秘書長陳志接受記者采訪時亦表示，大量的城鎮化建設實際上都是以侵害農民利益為前提的，如果大量低價征用農村土地，而制度尚未健全，將會引發很多問題。