應該用什么樣的措施來實現房地產的系統平衡呢？去年底，習近平總書記在中央工作會上明確要求：“堅持‘房子是用來住的，不是用來炒的’的定位”，“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，抑制房地產泡沫”。這一重要指示，是我們做好房地產調控和房地產管理體系改革的總遵循。我們必須圍繞房地產的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能實現房地產市場長期平穩健康發展。我認為當前有五項基礎性制度尤為重要。

　　長效機制之一：土地

　　第一，控制土地供應總量。

　　一個城市的土地供應總量一般可按每人100平方米來控制，這應該成為一個法制化原則。100萬城市人口就供應100平方公里。爬行釘住，后發制人。什么意思？你這個城市有本事，把人口集聚到500萬，如果以前只給了你350平方公里，今后若干年內每年就逐步增加土地供應，補上這個缺口。不能根據長官意志，計劃未來有城市人口500萬，現在才200萬，就要500平方公里，結果今后十年里真的給了你300平方公里，你另外的300萬人沒來，或只來了100萬人，甚至原來的200萬人還走了一些人，這個土地的錯配，誰負責？

　　土地要爬行釘住，而不是說你去臆想調控，長官意志。這是因為，規劃意圖能否落地變成現實的因素，不僅僅是土地問題，還涉及產業集聚能力、基礎設施配套能力、投融資匹配能力等因素。在這些因素中，土地是殿后的因素，而不應成為招商引資盲目擴張的領頭羊。

　　總之，土地供應總量應當爬行釘住人口增加，而不是違反經濟規律去逆向調控。在這個意義上，土地指標不應各城市平均分配，而是要看誰的人口多，增長快。原則上，應按照產業跟著功能走、人口跟著產業走、土地跟著人口和產業走，形成一個比較完整的土地調控邏輯鏈條。

　　第二，控制用地結構比例。

　　人均100平方米的城市建設用地，該怎么分配呢？不能都拿來搞基礎設施、公共設施，也不能都拿來搞商業住宅。大體上，應該有55平方米用于交通、市政、綠地等基礎設施和學校、醫院、文化等公共設施，這是城市環境塑造的基本需要。對工業用地，應控制在20平方米以內，一平方公里要做到100億元產值。這方面，要向上海學習，早在上世紀90年代開發浦東時，金橋工業區規劃10平方公里，當時就要求每平方公里產出至少100億元，事實上金橋工業區到2000年產出就達1500億元了。

　　現在一些城市，工業用地投入產出比太低，每平方公里甚至只有20億~30億產出，浪費太嚴重，一定要提高剛性約束，把過去太慷慨的工業用地倒逼下來。如果1000萬人的城市，1000平方公里建設用地，就可以搞50平方公里商業設施用地。200平方公里的住宅用地，相當于2億平方米，如果容積率平均1∶2，就是4億平方米，1000萬人口的城市，人均40平方米住房應當是平衡的。因此，要改變以往為了GDP大手大腳招商搞工業、工業用地占比太高的問題，把城市用地20%用于住宅開發、5%用于商業開發，這個比例作為法制性的用途規則確定下來。

　　第三，控制拍賣土地價格。

　　大體上，樓面地價不要超過當期房價的三分之一。如果一地塊周邊當期房價1萬元/平方米，地價拍到3300元/平方米就要適可而止，否則就會人為推高房價。當土地供應是比較充分的、合理的、有效的時候，如果地價高了，就把政府的儲備地多賣幾塊出來平衡一下。還有一種情況，舊城改造、拆遷成本很高，但政府不能為了不虧本而拍高地價，應該在城郊接合部的出讓土地收入中，拿出一部分來平衡，以此覆蓋舊城改造成本。政府看起來是吃了點小虧，但整個投資環境好了，工商經濟發展了，實體經濟和房地產之間平衡了，最終這個城市會長期健康發展。

　　長效機制之二：金融

　　第一，堅決守住開發商自有資金拿地這條底線。

　　任何開發商拿地的錢必須是自有資金，這個規定早已有之。一般地，開發商搞房地產，資本金和社會融資比例大體上應該是1∶3。現在，全國房地產平均融通量多少？保守估計為1∶9，有的開發商可能達1∶50。

　　1∶9是怎么來的呢？拿地的錢三七開，如果一塊地10億元，自己出3億元，另外7億元從金融機構借來，然后把這塊地抵押給銀行至少貸款六七億元，造好房子后預售又把按揭貸款拿過來。這個過程中，如果這塊地三年后漲到20億元，開發商就可以拿到15億元的抵押貸款。最終，整個開發流程中的融資就可以加杠桿到1∶9。

　　“地王”不斷出現的背后，不僅是土地短缺、拍賣機制的問題，還和無限透支金融有關，比的是開發商的資金融通能力。所以，只要做到一切買地的錢通通不許借債，有了這道防火墻，現在M2中大量的資金就不能進入到房地產了。這么一來，“地王”現象就一定會消滅掉一大半。

　　第二，堅決防止開發商多賬戶借款。

　　開發商在開發過程中發債券、銀行貸款，算比較規范的，但有時又是私募基金，私募基金好像是股權，但“形股實債”，有時候還把理財資金、高利貸弄來。一個開發商如果有30%的資本金是清晰的，70%的貸款基本上是銀行、信托、債券市場來的，那還過得去。如果一個開發商涉及幾十上百家金融機構的債務，各種高利貸、“中利貸”占到全部融資的50%以上，你的賬戶一目了然就是危機狀態。對這種開發商的開發運行必須提高警惕。

　　第三，認真管好住房按揭貸款。

　　對房地產信貸市場調控最直接、最有效的辦法是，合理設定首付與按揭之間的杠桿比。如果這一比例過高，比如零首付，會造成房地產泡沫，引發系統性金融風險；過低，比如零按揭，會使得老百姓買房困難，宏觀上也會導致樓市低迷，制約房地產市場發展。因此，要根據不同需求層次和房價走勢，實施差別化按揭制度。

　　要做到這一點，就涉及老百姓貸款情況和收入核定問題。

　　長效機制之三：稅收

　　第一，形成高端有遏制、中端有鼓勵、低端有保障的差別化稅率體系。

　　高端有遏制，就是對別墅這樣的高檔住宅，要實行有差別的稅收政策，如果普通商品房的稅率是1%，那么別墅就要考慮收5%，如果三五年內想賣掉，交易稅可以再升到8%。香港就是不斷遞增印花稅稅率，加到沒人敢炒房。中端有鼓勵，就是讓一般老百姓買得起自住房，比如首套房按揭貸款的錢可以抵扣個人所得稅。今后稅制改革應采取按揭貸款自住普通商品房抵扣所得稅這類政策。這是全球通行的房產稅政策。低端有保障，就是不僅不收稅，政府還幫助建好公租房，用低價格保障老百姓住有所居。

　　第二，適時征收房產稅或物業稅。

　　這樣做有四大好處：一是健全稅制。在歐美國家，直接稅往往占總稅收的40%。中國普遍是間接稅，缺少直接稅，物業稅是持有環節的直接稅，這符合國際經驗。二是這是有效遏制投機性炒房的重要手段之一。以1%稅率來計算房產稅，一套200萬元的房子即使十年翻番到400萬元，賬面上是賺了200萬元，但升值過程中的房產稅，加上買賣過程中繳納的契稅、增值稅等，再考慮資金的終值系數，投機炒房的動機會大大降低。三是由于持有環節成本提高，有助于優化資源配置，繁榮房屋租賃市場。四是對全社會住房觀念、房地產理念和房屋領域的意識形態都會帶來巨大調整。

　　總體上，房產稅應包括五個要點：（1）對各種房子存量、增量一網打盡，增量、存量一起收。（2）根據房屋升值額度計稅，如果1%的稅率、價值100萬元的房屋就征收1萬元，升值到500萬元稅額就漲到5萬元。（3）越高檔的房屋持有成本越高，稅率也要相對提高。（4）低端的、中端的房屋要有抵扣項，使得全社會70%~80%的中低端房屋的交稅壓力不大。（5）房產稅實施后，已批租土地70年到期后可不再二次繳納土地出讓金，實現制度的有序接替。這五條是房產稅應考慮的基本原則。

　　第三，研究征收土地增值稅。

　　十八屆三中全會提出，允許農村集體建設性用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。落實這一改革措施，相關的稅收政策需跟進。比如，一畝農村集體建設性用地拍出500萬元，怎么實現的呢？這不僅是征地成本決定的，還與配套的社會資源和投入緊密有關。國有土地出讓收入，扣除征地動遷成本后，是拿去修地鐵、建學校等公共基礎設施的。農村集體建設性用地拍出后，全部歸農民和集體經濟組織，顯然是不合理的。另外，對于不同區位的地塊，由于使用目的的不同，有的搞金融商貿設施，有的搞學校文化設施，它們的價格是不一樣的，一個拍出500萬元/畝，一個拍出50萬元/畝，對兩個地方的農民和集體經濟組織，也是不公平的。在歐美國家和我國臺灣地區，都要征收土地增值稅，扣除成本后，增值50%以內收40%的稅，增值50%~100%收50%的稅，增值100%以上的收60%的稅。現在，我國土地增值稅政策還沒出臺，導致稅收上缺少房地產土地資源類的稅種。

　　長效機制之四：租賃市場

　　我國住房的租賃體系，可以分為公租房和商品租賃房兩大類。

　　第一，完善政府公租房體系。習近平總書記曾就加快推進我國住房保障和供應體系建設強調指出，到2020年，以公租房為主體的保障性住房覆蓋面要達到20%左右。落實好這個要求，不僅可以充分彰顯房地產的公共產品屬性，讓城市困難家庭基本住房需求有了保障。而且，如果我們能把公租房配置好，必然會帶動開發商和各類業主的商品租賃房體系的發展，整個住房供給系統就會比較平衡。

　　總的說來，公租房建設應把握好五個要點：（1）總量上，大體按照覆蓋20%的城市人口、人均20平方米來配套，100萬人口的城市建400萬平方米就夠了。（2）服務對象包括進城農民工、新生代大中專畢業生和城市住房困難戶，這些對象特征明顯，核定容易。（3）同步配套醫院、學校、派出所、居委會等公共服務設施和機構，一步到位。（4）集聚區布局合理，公租房與商品房大體形成1∶3搭配，學校、醫院等公共設施共享，不能把公租房變成貧民窟。（5）合理收取物業費，一般定價為同地段商品房的50%~60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。對于政府而言，公租房是不動產，商品房價格上漲，公租房租金也會上漲，建設成本是能夠平衡好的。通常，公租房60%左右建設成本是貸款，租金可以把貸款利息平衡掉。像新加坡那樣，五年以上的公租房，租戶還可以買過去，變成共有產權房。如果這個共有產權房要出售，只能按照市場價格售賣給保障房管理部門，政府再出租給新的保障對象。如此循環往復，就能夠持之以恒地做下去。

　　第二，培育商品房租賃市場。

　　對于開發商持有房屋出租，重要的不是開發商不愿意持有，而是開發商主要依靠融資的開發模式，決定了它做不了持有房子的出租者。試想，1∶9的融資，有些甚至是半高利貸，房子造好后，利息滾上去，開發商就必須盡快把房子賣掉，以回籠資金償還貸款。從這個角度講，開發商并不是不想持有房產搞租賃，而是受制于1∶9的融資結構不得不放棄。中國商品房租賃太少，很大原因和開發商資本結構有關。

　　從這個意義上講，政府首先應讓開發商進入1∶3的融資結構，提高開發商的準入門檻，讓有資本金實力的開發商參與土地批租，不僅有利于遏制炒地現象，還有助于商品房租賃市場的發展。此外，對搞長期商品房租賃的開發商，要形成一套激勵政策，包括承租人可以使用住房公積金付租，交易稅、契稅、個人所得稅抵扣率更高等。對老百姓二套房出租，也應有鼓勵政策。同時，從法律上保證租房居民與產權房居民在教育、醫療、戶籍等方面享有同等國民待遇等。

　　長效機制之五：地票制度

　　我國人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在這種背景下，我們要做好兩件事：一方面，要十分珍惜國家給的土地指標，加強土地節約集約利用。與此同時，要探索建立農民進城后退出農村宅基地和建設用地的新機制。

　　在過去一兩百年大規模城市化進程中，全世界的一個普遍現象是，各個國家和地區耕地不但沒減少反而有所增加。這是為什么呢？原因在于，在農村由于居住分散，人均建設用地為250~300平方米；在城市，比較集約和節約，人均用地100平方米左右。一個農民進城，理論上講，就可以節約100多平方米的建設用地，若把它復墾，耕地必然增加。但中國農民由于“兩頭占地”，農村的宅基地和建設用地沒退出，城市又為其匹配了建設用地，所以全國耕地總量不斷減少。

　　怎么解決這個問題呢？地票設計要遵循三個原則：一是要體現農村土地是集體的公有制性質；二是農民是農村改革的主體，要保護好他們的利益；三是農村土地要嚴格實行用途管制，城鄉之間地票的交易對象是建設用地，不涉及任何耕地。

　　按照這三條原則，經中央批準，重慶開展了地票交易探索。所謂地票，就是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地，復墾為耕地而產生的建設用地指標。它作為土交所交易的主要標的物，具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、占補平衡指標相同的功能，可在重慶市域內憑票將符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的農用地，按照法定程序征轉為國有建設用地。

　　地票的形成和使用，有四個基本環節：一是復墾，二是驗收，三是交易，四是使用。通過這個過程，農民進城了，農村閑置的宅基地和建設性用地變成耕地，被開發的城郊接合部的耕地面積小于農村復墾的耕地面積，最后全國耕地總面積就增加了。

　　一方面，地票制度具有反哺“三農”的鮮明特色。主要體現在：

　　第一，落實了最嚴格的耕地保護制度。地票制度將用地模式由“先占后補”變為“先補后占”，避免了過去占多補少甚至只占不補的現象。而且，經過幾千年農耕文明，我國可墾土地已經基本開發完，耕地后備資源匱乏。“地票”就解決了耕地復墾的后備資源不足問題。由于農村閑置的住宅、廢棄的學校、鄉鎮企業等所處的地方大多地勢平坦、水源充足，復墾后既無破壞生態之憂，也能保證補充耕地的質量。

　　第二，打破了土地資源配置的空間局限。地票作為一種虛擬的標準化交易品，具有虛擬性、票據性，也有很強的輻射性，通過土交所實現交易，可以讓身處千里之外偏遠地區的農民享受到大城市近郊的級差地租。

　　第三，賦予農民更多財產權利。增加農民收入，關鍵是提高農民財產性收入。重慶每畝地票均價20萬元左右，扣除2萬多元的復墾成本，凈收益大體為18萬元。這筆錢按15∶85的比例分配給集體經濟組織和農戶，每畝地農民能拿到15萬元左右，是一筆很大的財產性收入。同時，地票作為有價證券，可用作融資質押物，為農房貸款的資產抵押評估提供現實參照系，從而解決農民信用不足的問題。

　　第四，支持了新農村建設。危舊房改造、易地扶貧搬遷歷來是新農村建設的難題，主要的原因就是農民手里缺錢。實踐中，重慶把農村閑置宅基地復墾與農村危舊房改造、地質災害避險搬遷、高山生態扶貧搬遷等工作有機結合、共同推進，達到了“一票”帶“三房”的效果。

　　第五，推動了農業轉移人口融入城市。通過土地復墾和地票交易，農民工進城有了“安家費”，相應的養老、住房、醫療、子女教育及家具購置等問題，都能很好解決，無疑可以讓轉戶居民更好地融入城市。

　　另一方面，地票制度可對城市房地產調控特別是土地供應發揮重要作用。

　　剛才講到，近幾年，國家逐步控制新增建設用地計劃指標，在建設用地的配置使用上又主要供給基礎設施、公共服務設施和工礦倉儲用地，房地產用地供給不足。地票制度可以相當程度上解決這一難題，因為地票制度形成的土地指標，是市場化指標，可以等效于國家用地指標，專門提供給開發商用于房地產開發時的征地需求，從而彌補房地產開發用地不足的矛盾。

　　拿重慶來講，近幾年國家下達重慶的建設用地指標在16萬~17萬畝。實際使用中，重慶優先保證基礎設施和民生項目用地，合理保障工礦倉儲用地，能夠用于房地產的土地極其有限，只有10%、2萬畝左右。不過，由于有了地票制度，每年可市場化供地2萬多畝，很好補充了住房建設所需用地。重慶包括萬州、涪陵在內的二三十個中小城市實力相對較弱，城市開發過程都是用國家下達的新增建設用地指標，主城區作為近千萬人口的特大城市，每年2萬多畝房地產開發批租指標，基本上全部來自地票交易。這就相當于重慶房地產開發的土地指標多了一倍，土地供應量增加了一倍，房地產調控能力就大大增強。重慶的這項探索，目前已被納入國家《深化農村改革綜合性實施方案》予以推廣。

　　以上這五個方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供給側結構性改革的長效機制，以后再逐步形成法律法規。我國應該有《房地產稅法》，應該有《住房法》，應該有《房屋租賃法》，將一些基礎性制度和長效機制固化下來。